Opinião: simplificar ou mutilar o Tratado Constitucional?

Informativo-Notícia 2007-06-15 00:01:00

A preparação desta reunião é assegurada pela presidência alemã da União. Todos reconhecem a determinação, a competência e a abertura de espírito da chanceler Angela Merkel. Esta teve a feliz ideia de pedir a cada um dos Estados-membros que lhe fizessem chegar uma reflexão escrita sobre os problemas que a ratificação lhes coloca. A partir destas respostas, das quais irá fazer uma síntese, a chanceler conta definir esse "roteiro" com vista à conclusão do processo de reforma institucional.

Angela Merkel precisou as suas intenções na declaração que pronunciou no dia 17 de Janeiro em Estrasburgo, perante o Parlamento Europeu: "A fase de reflexão terminou. É necessário definir novas decisões até ao mês de Junho. Comprometo-me a agir de maneira que, até ao fim da presid��ncia alemã do Conselho da União Europeia, possa ser adoptado um roteiro para a sequência do processo do Tratado Constitucional".

Esta abordagem racional foi complicada pelas iniciativas vindas de França e, num menor grau, dos Países Baixos, para propor uma solução alternativa. No decurso da campanha presidencial francesa, e para sair do impasse onde o funesto referendo de 2005 encurralou a França, os candidatos preconizaram uma outra solução: o Tratado Constitucional seria mais ou menos abandonado e substituído por um "mini-tratado", proposto a 8 de Setembro de 2006, em Bruxelas, por Nicolas Sarkozy, ou por um "tratado simplificado" que, segundo afirmava Nicolas Sarkozy a 2 de Maio de 2007 num debate público com Ségolène Royal, já "tinha o acordo de Zapatero, Tony Blair e Angela Merkel".
Seria em torno deste "tratado simplificado" proposto pela França e pela Grã-Bretanha, que seria procurado o acordo do Conselho Europeu. Em que pé estão as coisas? Qual seria o conteúdo desse tratado simplificado? E em que é que ele responderia melhor à necessidade urgente de reformas da União Europeia?

Dois comentários podem ajudar a esclarecer a reflexão:

- O projecto de Tratado Constitucional foi assinado unanimemente pelos Chefes de Estado e de Governo a 29 de Outubro de 2004 e já foi ratificado por 18 estados - ou seja: dois terços dos Estados-membros, o que representa uma maioria qualificada. Há quatro outros Estados que já manifestaram as suas intenções favoráveis. Num espaço europeu que diz querer reforçar a sua dimensão democrática, este dado não deve ser subestimado.

Os procedimentos de ratificação conduzidos pelos dois terços de Estados-membros, entre os quais está a grande maioria dos novos Estados, deveria ser objecto de uma consideração igual à que é dedicada aos dois Estados que rejeitaram o Tratado e dos três que se interrogam sobre o caminho a tomar. É preciso reflectir muito antes de lhes pedir para adoptar um texto diferente daquele que eles já aprovaram.

- A "simplificação" desejada visa facilitar a ratificação dos Estados ainda reticentes ou dissimula, na realidade, uma manipulação que visa voltar atrás em relação a certos avanços do Tratado Constitucional? Esta ambiguidade, que explica o apoio dado pela Grã-Bretanha ao projecto de tratado simplificado, deve ser esclarecida.

Instituições e Direitos Fundamentais

As duas primeiras partes do texto, que dizem respeito às Instituições da União Europeia e a Carta dos Direitos Fundamentais - que são as únicas que nós apresentámos há quatro anos no Conselho europeu de Tessalónica - não precisam de qualquer tipo de simplificação.

Elas são relativamente curtas: 60 artigos no caso da primeira, 54 no caso da segunda, num total de 448 artigos para todo o Tratado.

A primeira parte, que diz respeito às instituições, não foi realmente contestada. Mesmo em França, durante e depois do referendo, ela não foi posta em causa.

Nicolas Sarkozy tinha-me comunicado a sua intenção de fazer aprovar esta parte do texto, sem modificações, no decurso da sessão parlamentar de Julho, para provar a determinação da França em juntar-se ao comboio europeu. Esta atitude pareceu-me justa e razoável.

Não há pois justificação, com o pretexto do "Tratado simplificado", para reabrir a discussão sobre a primeira parte do Tratado. Esta era também a intenção da Srª Merkel, que desejava colocar esta primeira parte "fora da discussão".

Ora acontece que agora começaram a exprimir-se exigências para colocar em causa os adquiridos da primeira parte do Tratado.

A mais surpreendente é a que diz respeito à instauração de um Ministro dos Negócios Estrangeiros da União Europeia (Artº. 28), que o Ministro britânico dos Assuntos Europeus, Geoff Hoon, exige hoje que seja suprimido. Ora acontece que o Artigo 2 do Tratado da União Europeia de 1992, já com quinze anos, estipula que "a União define como seu objectivo a construção de uma política externa e de segurança comum", o que torna necessário nomear um responsável para assumir a sua execução.

As modalidades de designação do Ministro dos Negócios Estrangeiros da União - e o seu título! - figuram no Tratado assinado em Roma pelo Primeiro-Ministro britânico, Tony Blair. Esta exigência não pode senão ser posta de lado.

O mesmo se pode dizer da proposta de regressar, para a terminologia dos actos legislativos europeus, às designações de "regulamento" e de "directiva", cujo significado é ignorado pela quase-totalidade dos cidadãos, em vez das expressões "leis europeias" e "leis-quadro europeias", que figuram no projecto de Tratado e que são compreensíveis para toda a gente.

Quanto às propostas lastimáveis que visam suprimir os símbolos europeus como o hino, a bandeira e a divisa elas seriam risíveis se não ferissem o nosso orgulho ainda frágil de Europeus. Todo o emprego da expressão "constitucional" seria banido e substituído pelo termo "Tratado".

Em resumo, as propostas da primeira parte do Tratado, cuidadosamente elaborado pela Convenção, constituem um todo coerente, que ninguém deveria pretender desorganizar - a não ser, repito, aqueles cujas segundas intenções visam travar a integração europeia.

Recordo os pontos essenciais do projecto de Tratado:

- a designação de um presidente estável da União, pondo fim à rotação semestral. É preciso sublinhar a abnegação dos novos estados-membros, que renunciaram a um privilégio que figurava nos Tratados de Adesão;

- a nomeação de um Ministro dos Negócios Estrangeiros da União Europeia.

- a definição precisa das competências respectivas da União e dos Estados-Membros para pôr fim às recriminações segundo as quais "a Europa mete o nariz em tudo"

- o lançamento de um procedimento legislativo de tipo normal, semelhante ao que está em vigor nos países democráticos, centrado no Parlamento Europeu, e no qual o Conselho representa o papel de segunda câmara.

- a confirmação do monopólio de iniciativa da Comissão

- o abandono da regra de designação de um Comissário por Estado-Membro e a fixação em 18 (em lugar de 27) do número de Comissários, para limitar as iniciativas burocráticas e devolver à Comissão o seu carácter de "Colégio Europeu"

- o direito reconhecido a todos os Parlamentos nacionais de zelar pelo respeito do princípio de subsidiariedade, aplicável aos actos da União

- a definição de uma regra de votação por maioria qualificada. Para ser adoptado, um acto europeu deve ser aprovado por 55 por cento dos Estados-Membros da União, reunindo pelo menos 65 por cento da população. A primeira exigência protege os Estados menos povoados da União, a segunda garante o carácter democrático da decisão. Este método constitui o equivalente dos procedimentos de decisão em vigor nos Estados que dispõem de duas câmaras: um Senado e uma Assembleia.

Este conjunto é coerente. Nos últimos quatro anos, ele não foi realmente contestado - para além, como é evidente, dos adversários da integração europeia e, no caso da Polónia, de uma discussão sobre as regras das votações. Ele foi ratificado por dois terços dos Estados-membros. Não se consegue ver em que é que ele poderia ser "simplificado". A sabedoria mandaria que ninguém tentasse tocar-lhe e que se prosseguisse a sua ratificação por via parlamentar. É aliás aquilo que propunha, num artigo recente, o antigo Ministro dos Negócios Estrangeiros da Alemanha, Joschka Fischer, que foi um dos membros assíduos da Convenção Europeia.

É essa, igualmente, a posição do Parlamento Europeu, que acaba de aprovar por 469 votos contra 141 o notável relatório de Elmar Brok e de Enrique Baron Crespo, que se opõe a qualquer modificação do dispositivo institucional do Tratado.

Governos devem corrigir o seu trabalho

O problema da "simplificação" do Tratado concentra-se, pois, na sua terceira parte.

A quarta parte, que é relativamente breve pois é composta de apenas 10 artigos e que comporta um interessante procedimento de revisão simplificada, merece ser conservada.

Podemos tentar fazer um esforço de simplificação, mas com a condição de definirmos bem as modalidades e as consequências dessa simplificação.

Esta terceira parte do projecto de Tratado Constitucional não é obra da Convenção Europeia, mas fruto do trabalho de uma conferência intergovernamental (CIG), reunida sob a presença primeiro da Itália e depois da Irlanda, depois de termos submetido o nosso projecto sobre as duas primeiras partes. O que significa que, neste caso, serão os Governos que serão convidados a corrigir o seu próprio trabalho

A primeira crítica dirigida a esta terceira parte, que diz respeito às "políticas da União", diz respeito ao seu comprimento. Ela compreende, com efeito, 320 artigos. Porquê este comprimento?

Ele deve-se a uma ambição: a de substituir todos os Tratados anteriores por um único texto, que reuniria todo o conteúdo relevante.

Assim, quando falamos de "simplificação" do Tratado Constitucional, é necessário considerar o conjunto formado pelo Tratado propriamente dito e por todos os Tratados anteriores. Estes representam 1041 páginas de texto!
Quando retiramos uma disposição do Tratado Constitucional, para o reenviar para os Tratados anteriores, fazemos emagrecer, em aparência, o Tratado Constitucional, mas fazemos reviver os Tratados precedentes.

Querem um exemplo? No domínio da política económica e monetária, se quisermos retirar do tratado os artigos 177 a 202, retirados do Tratado de Maastricht, teremos então de conservar o Tratado de Maastricht, que comporta a propósito do mesmo assunto os mesmos 25 artigos. Onde está a simplificação?

Para bem analisar o problema, é preciso examinar o que contém esta famosa terceira parte.

Antes de mais, a adaptação do vocabulário e dos procedimentos das "Políticas da União" às inovações institucionais introduzidas pela Primeira Parte. Nada disto coloca nenhum problema e a redacção pode ser confiada à competência dos juristas.

Em seguida, vem a reprodução pura e simples das disposições dos Tratados anteriores, tal como as que visam a concorrência no Tratado de Roma ou a política económica no Tratado de Maastricht. A sua eliminação - como já dissemos - não teria outra consequência senão reavivar os Tratados anteriores, sem obter nenhuma simplificação.

O terceiro conjunto comporta algumas inovações. Algumas delas consistem em passar, para alguns assuntos, da regra da unanimidade à da maioria qualificada. Estas disposições são contestadas por alguns Estados-membros, que não ratificaram o texto.

A França, segundo parece, pede que o procedimento de votação por maioria qualificada seja alargado ao conjunto da política de imigração. Em sentido inverso, os britânicos desejariam que se limitasse o recurso à maioria qualificada, nomeadamente no domínio judiciário e no do direito do trabalho.

Não se trata aqui de um problema de "simplificação", mas de um desacordo sobre o qual a Convenção tinha conseguido obter um consenso e a respeito do qual é sempre possível negociar. Isso far-nos-ia apenas recuar quatro anos, pois estas questões foram longamente debatidas pela Convenção, antes de se chegar a um consenso.

As outras inovações foram introduzidas a pedido dos Estados-membros, entre os quais a França. Elas dizem respeito, nomeadamente, ao "espaço de liberdade, de segurança e justiça" e visam introduzir a cooperação judiciária em matéria civil e em matéria penal, e desenvolver a cooperação policial em relação ao grande crime. Elas dizem ainda respeito à concretização da política externa e de segurança comum (Artigos 294 a 312) e à protecção dos serviços de interesse econ��mico geral (Art. 166). O desejo de "simplificação" pode levar a renunciar a esta ambição. Penso que seria pena.

Um tratado incolor

Um último achado consiste em querer conservar uma parte das inovações do Tratado Constitucional e camuflá-las fazendo-as explodir em vários textos. As disposições mais inovadoras seriam transformadas em simples emendas aos tratados de Maastricht e Nice. Os melhoramentos técnicos seriam reagrupados num Tratado tornado incolor e inodoro.

O conjunto desses textos seria enviado aos Parlamentos que se pronunciariam sobre eles em votações separadas. Assim, a opinião pública seria levada a adoptar, sem o saber, disposições que ninguém ousa apresentar-lhe "em directo".

Esta táctica de "dividir para ratificar" não está, evidentemente, à altura do desafio. Ela será, quando muito, um bom exercício de prestidigitação, mas confortará os cidadãos europeus na ideia de que a construção europeia é uma maquinaria organizada nas suas costas pelos juristas e diplomatas. Ela é contrária à declaração de Laeken de 2001, que determina que esta abordagem "conduza a prazo à adopção de um texto constitucional".

Estamos longe do apelo entusiástico e corajoso de Robert Schuman, em 1950, e mais longe ainda da audácia dos Constituintes de Filadélfia que construíram em quatro meses uma constituição que se mantém em vigor 220 anos depois.

Em nome dos Convencionais europeus, modestos e anónimos, penso que posso dizer "sim" a um Tratado honestamente simplificado, que não abandone nenhum dos avanços institucionais que propusemos na Primeira Parte, mas digo um "não" categórico a um Tratado mutilado.

E se os Governos se puserem de acordo sobre um Tratado simplificado que preserve o essencial dos progressos institucionais, que não tenham medo de o dizer e de o escrever. "Mehr Licht", dizia Goethe.

Necessidade um debate público

Tudo isto me leva a uma sugestão dirigida a Angela Merkel. Qual de nós não ouviu repetir a litania que diz que a Europa está demasiado afastada dos seus cidadãos, que as decisões importantes são tomadas sem que eles tenham delas conhecimento, que o sistema é opaco e privado de transparência.

Foi para responder a esta aspiração que a Convenção Europeia se impôs uma regra de total transparência: todos os debates foram públicos, todos os documentos foram publicados no mesmo dia na Internet.

Porque razão não propor que a parte dos trabalhos do Conselho Europeu que será consagrada à sequência a dar ao projecto de Tratado Constitucional seja submetida à mesma regra de transparência? Porque não hão-de ser públicos?

Visto que vão debater o destino a dar aos Europeus, façam-no publicamente: que eles ouçam, eles próprios, os argumentos de uns e de outros, que reconheçam aqueles e aquelas que, como todos vós, trabalham corajosamente e honestamente para construir os alicerces da Europa nova.
* antigo presidente da Convenção Europeia